Кейси

Як побудувати локальну безпеку в громаді в умовах збройного конфлікту та децентралізації?

Ольга Корабльова,
експертка ГО «Інститут миру і порозуміння» (ІМіП)

Безпека є передумовою комфортного проживання у своєму місті. Мешканці міста почуваються безпечно при забезпечення кількох чинників: низька злочинність, добре розвинена інфраструктура, включно з ефективним освітленням і безпечними дорогами, екологічна ситуація достатня для повноцінного життя, відсутність небезпеки для життя та здоров’я. З людиноцентричної точки зору, для того, аби жителі почувалися в безпеці вони мають відчувати консенсуальну (спільну для всієї громади) впевненість у тому, що у випадку небезпеки місцеві інституції захистять і нададуть ефективну допомогу. З управлінської позиції, щоби така суспільна думка сформувалася в громаді, необхідно забезпечити ефективне функціонування всіх систем, які пов’язані з безпекою.

Організація управління системою безпеки на місцевому рівні стала новим викликом для громад України протягом останніх років. Особливості суспільно-політичного контексту країни внесли свої корективи в організацію безпеки в громадах. Два основні чинники, що наразі впливають на громади під час впровадження програм з безпеки – це збройний конфлікт та процес децентралізації. У цій статті ми розглянемо, як ці два об’єктивних чинники вносять корективи в управління безпекою, накладаючись на місцеві безпекові ризики. А також запропонуємо інструменти розбудови місцевої безпеки в громадах у таких комплексних умовах.

Безпека в громадах у цій статті вживається в значенні комплексу інфраструктури та заходів, які дають змогу жителям громад почуватися безпечно та комфортно незалежно від їхньої належності до тої чи іншої суспільної групи.

Громада в тексті вживається не в загальному розумінні на позначення будь-якого типу громади – сіл, міст, але радше в законодавчому значенні Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад»: «Об’єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, – селищною, центром якої визначено село, – сільською», тобто ОТГ та перспективні ОТГ.

Збройний конфлікт і безпека в громаді

Збройний конфлікт на Сході України та анексія Криму і далі впливають на українське суспільство та прямо або опосередковано відображатися на відчутті бепеки в переважній більшості громад країни. Від весни 2014 зі спалаху сепаратистських рухів у окремих регіонах Луганська та Донецька розпочалася збройна агресія на Сході та відбулося захоплення Кримського півострова, що спричинило глибоку поляризацію в громадах України. Протягом 2014–2020 років тривють розгляди позовів про дискримінацію та терористичні дії на території Криму в Міжнародному Кримінальному Суді, продовжується Операція об’єднаних сил на Донбасі. На сьогодні не неможливо передбачити закінчення збройного конфлікту та повернення території Криму під контроль державної влади. Це негативно впливає на стабільність прилеглих до лініїх розмежування та південних територій країни, що призводить до поляризації груп населення і конфліктів у громадах упродовж 2014–2020 років.

Ключові для стабільності безпекової ситуації в громадах є те, що збройні дії та анексія Криму мали не лише зовнішньополітичні причини, а і внутрішні структурні чинники:

  • залежність політичного процесу від олігархічних інтересів;
  • брак сталості державних інституцій;
  • не розвинена політична культура та низький рівень довіри до уряду.

За цих обставин держава запровадила низку заходів. На початку воєнної реакції на насильницькі дії розпочалася антитерористична операція (АТО), згодом – ООС. Також були ініційовані соціальні заходи, такі як програми для внутрішньо переміщених осіб (ВПО) і процес декомунізації як реакція на російську пропаганду та зміцнення ідентичності. Попри те, що ці заходи були спрямовані на стратегічну стабілізацію безпекової ситуації в країні, вони спричинили ускладнення на місцевому рівні в громадах. Важливо зважати на гетерогенність українського суспільства й наявність спектру ідентичностей українців.

Ідентичність громадян є багатокомпонентною й засновується на поєднанні політичних поглядів, етнічної приналежності, релігії, економічного добробуту, соціального статусу. Переважна більшість громад відчула наслідки конфлікту. У велику кількість міст і сел переїхали переселенці, повернулися демобілізовані воїни АТО, також там проживають родичі загиблих бійців і відчутні економічні наслідки. Наприклад, погіршується екологічна ситуація через втрату доступу до високоякісного антрацитового вугілля, оскільки шахти розташовані на непідконтрольних територіях, а опалення здійснюється бурим вугіллям, що має нижчу калорійність та продукує більше викидів. Процес декомунізації та захисту української мови та культури поглибив розділення в середині громад по всій країні. Основний конфлікт на Донбасі та анексія Криму як взаємопов’язані дії, реакція уряду в частині радикалізації та націоналізації політики та дискурсу викликали локальний конфлікт у громадах між соціальними групами на основі етнічної приналежності, політичних поглядів, підтримки проросійської чи європейської позиції тощо.

У Харкові конфлікт щодо знесення пам’ятника Леніну розділив містян на кілька таборів. У вересні 2014 року проукраїнські групи, бійці батальйону «Азов», представники харківського Євромайдану та «Громадської варти», місцеві ультрас під час громадської акції знесли монумент Леніну, щоби, за словами учасників акції, не допустити розвитку сепаратистських рухів у Харкові. Харків’яни розділилися в ставленні до знесення пам’ятника: частина підтримувала радикальну декомунізацію, частина критикувала свавільний демонтаж і виступала за менш радикальні методи декомунізації, була солідарна з мером міста і вимагала відновити пам’ятник. Це спричинило протистояння між обласною адміністрацією та мерією, створило напругу в громаді міста. Справа викликала широкий суспільний резонанс та включила в обговорення широку громадськість. Розв’язати суспільно-політичне протистояння між ідеологічними опонентами і знизити суспільну напругу вдалося після проведення діалогового процесу.

Destructed Lenin monument Kharkiv 6Фото: Олексій Голубов

Підсумовуючи, воєнний конфлікт створює додаткові безпекові ризики для громад. Загальний суспільний контекст збройної агресії спричинює наростання суспільної напруги та нестабільність у громадах. Це створює загрозу початку локальних конфліктів на тлі нестабільності політичної ситуації, поляризації суспільства, наростання суспільної напруги, що врешті призводить до нестабільності у громадах.

Децентралізація та безпека

Реформа з децентралізації, що розпочалася у 2014 році, змінила підхід до управління безпекою на місцевому рівні. Об’єднані територіальні громади отримали повноваження і відповідальність організовувати систему безпеки на місцях. Зміни в законодавстві про місцеве самоврядування та громадську безпеку передбачають, що від централізованого управління структурою безпеки, яке здійснювали центральні органи виконавчої влади, організація країни переходить до органів місцевого самоврядування. Закон України «Про місцеве самоврядування», визначає, що організація системи цивільного захисту належить до компетенції місцевих рад і очолюється головою ОТГ (ст. 42 ЗУ «Про місцеве самоврядування», ст. 19, п. 2 Кодекс цивільного захисту України»).

Здобувши свободу в плануванні стратегії з безпеки, територіальні громади водночас зіткнулися з низкою викликів, що пов’язані з необхідністю розбудови інфраструктури, водночас із накопиченням знань та управлінських компетенцій у працівників ОМС та органів місцевої влади. Необхідність побудови організаційної інфраструктури ОТГ виявилося проблематичним через те, що ОТГ є фактично новим територіальним утворенням, що вимає створення нових органів з нуля. Іншим викликом виявився брак практичних знань в організації децентралізації. 

Приміром, з утворенням ОТГ у Вінницькій області та паралельною реформою поліції в громадах, яка передбачала з-поміж іншого скорочення дільничних у регіонах, у Северинівській ОТГ, населення якої складається з понад 5000 осіб, залишилося лише 2 дільничних, які не встигали покривати територію та весь об’єм завдань. Тож на органи місцевого самоврядування лягла відповідальність організувати та забезпечити безпеку на рівні громади. Місцева громада прийняла цей виклик, і сільська рада та громадські організації об’єднали зусилля та створили центр швидкого реагування на безпекові загрози. Там працюють волонтери з громади, які відслідковують небезпеки за допомогою системи відеоспостереження й у разі потреби передають інформацію до відповідних органів. Залучення місцевих жителів до побудови безпеки дає дві переваги для сталості громади:

  1. Мешканці найбільш повно розуміють небезпеки та ризики, що є в їхній громаді;
  2. Взаємодія органів ОМС, правоохоронних органів та громадян допомагає вибудувати довіру всередині громади в складних умовах децентралізації.

У відання органів місцевого самоврядування також перейшла значна частина ресурсів та повноваження з управління бюджету. Крім можливості управління і планування видатків на безпекову галузь із місцевого бюджету, ОТГ можуть звернутися за дофінансуванням зі спеціальних державних фондів, наприклад, Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) та подати запит на субвенцію для розвитку інфраструктури територіальної громади. Таким чином, децентралізація принесла громадам не лише виклики, а й можливості для ефективної діяльності у сфері безпеки на місцевому рівні.

Кожна територіальна громада отримала можливість реагувати на безпекові загрози, які є специфічними для неї, врахувати всі фактори локальних ризиків та створити таку систему попередження й реагування, яка допоможе зробити безпечною саме цю громаду. Коли чинники, що спричиняють безпекові загрози на локальному рівні, поєднуються з загрозами безпеці, це може призвести до збройного конфлікту. Відповідь на такі багаторівневі безпекові ризики може полягати у винайденні сталих рішень на рівні громад, що спрямовані на подолання безпекових загроз і локального, і національного масштабу. Врешті, це відповідатиме і на ризики національного збройного конфлікту, і на специфічні локальні ризики.

Щоби досягати сталих і послідовних рішень та побудувати довіру між інституціями та громадянами на місцях, необхідна постійна платформа для взаємодії та вирішення конфліктів в кожній громаді. Однією з практик ненасильницького вирішення конфліктів та прийняття рішень є застосування інструменту діалогу. За допомогою фасилітованого процесу обговорення реагування на безпекові проблеми мешканці громади та органи ОМС можуть не лише дійти порозуміння, а й створити простір для системної комунікації та співпраці. Діалогові практики у сфері безпеки на рівні громади знижують суспільну напругу між групами з різними політичними позиціями, відмінними ідентичностями. Зрештою, це допомагає зменшити наслідки суспільних розмежувань, спричинених збройним конфліктом. 

Регулярні взаємодії на рівні громади знижують конфліктогенність в умовах, коли мир у класичному розумінні завершення збройного конфлікту складно досягнути. Як визначає теорія «щоденного миру», щоденна взаємодія між поляризованими групами перериває конфлікт і розриває домінуючий наратив війни, вносячи практики взаємоповаги й кооперації. Отже, проведення діалогів з питань забезпечення безпеки в умовах діючого збройного конфлікту сприяє зменшенню інтенсивності загроз, спричинених конфліктом на Сході та анексією Криму. 

Процес децентралізації та надання повноважень і ресурсів громадам є локальним державотворчим процесом, що також вимагає співпраці від різних учасників громади через демократичні практики. Діалог, який стає є постійним інструментом взаємодії в громаді, сприяє розвитку демократії, стимулює участь мешканців в управлінні у сфері безпеки та вибудовує довіру до інституцій та громади загалом.

Ми не можемо передбачити, коли й за яким сценарієм завершиться конфлікт. Наразі громади мають вживати заходів і відповідати на загрози, пов’язані з конфліктом. Децентралізація наразі перебуває на етапі завершення, проте громади й надалі потребують розвитку демократичних низових практик. Те, що управління безпекою перейшло у сферу відповідальності ОТГ можна сприймати як можливість росту сталості громад. По-перше, громади мають повноваження та ресурси для інфраструктури безпеки. По-друге, створення платформи для співпраці між стейкхолдерами сприяє побудові довіри та стійких зв’язків між жителями, органами ОМС, поліцією та іншими сторонами.

© 2020 Всі права захищено.
Цей сайт створено та працює за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Сайт адмініструється ГО «Інститут миру і порозуміння» (ІМіП).
Сайт виконує інформаційно-просвітницьку функцію.